Débat du 03/12/98
Les obstacles réglementaires et législatifs
au développement de la formation ouverte et à distance
De plus en plus ouvertes, les formations comprennent désormais couramment des phases d'auto-apprentissage en centre de formation, en entreprise ou même à domicile. Le développement de ce type de formation se heurte à certains problèmes, comme la preuve de l'action, l'émargement, l'imputabilité des investissements en conception de produits de formation, la définition du statut social de l'apprenant, ou bien encore le contrôle par les administrations. Un encadrement législatif, ouvert aux nouveaux dispositifs et en phase avec les innovations, serait nécessaire à l'évolution harmonieuse du système de formation en France. Or, en 1998, le monde de la formation est encore régi par deux lois obsolètes, datant de vingt-sept ans, c'est-à-dire d'une époque où l'informatique tenait peu de place dans la société, et encore moins dans la formation... Au moment même où le Ministère de l'Emploi s'apprête à sortir un Livre Blanc sur le sujet, certains de ses représentants officiels et des professionnels de la formation ouverte et à distance se sont réunis pour débattre des nouvelles orientations souhaitables.
Ce débat s’achève ensuite par une présentation de différents outils de contrôle de présence de la formation ouverte et à distance (voir présentation du 03/12/98).
Rencontre-débat animée par
M. Daniel DUTHIL, président de INTERDEPOSIT, ONG Suisse, consacré au respect de la propriété intellectuelle
Intervenants
- M. Jacques BAHRY, directeur général du groupe CESI, et président du fffod (forum français pour la formation ouverte et à distance)
- M. Jean BAUDARD, président de la CHANED (Chambre syndicale nationale de l’enseignement privé à distance)
- M. Amid BENDOUBA, chargé de mission du Ministère de l'Emploi et de la Solidarité
- M. Nicolas RICOUR, président de la commission "Réglementation" du fffod
- M. Marc TANGUY, de l'AFEM (Association Française des Editeurs Multimédia)
- M. Christophe BERNARD, directeur des affaires juridiques au CNED
- Mme Sally O'FARRELL, vice-présidente du fffod
- Mme Geneviève SION, de la DAFCO de Lille
En visioconférence avec le salon Educatec98 - Form'entreprise plate-forme, du Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, avec l'Espace Formateur à Lyon, et enfin avec l'AGEFMA-CARIF de Fort-de-France (Martinique).
M. BAHRY ouvre le débat en situant l'engagement du fffod dans l'histoire de la prise de conscience des carences du système d'encadrement juridique de la formation en France. Cette association a été créée en 1995 sur l’initiative de divers acteurs de la formation ouverte et à distance. Sa fonction consiste principalement à réunir et faire dialoguer entre eux les organismes de formation, publics et privés, mais aussi les éditeurs, les réseaux locaux et régionaux, les différents dispositifs d'information sur la formation, et les organisations syndicales, qui se sentent concernés par l'évolution de la formation ouverte et à distance en France. Le CNED, la CHANED, le CESI, ici représentés, en sont membres. De leur concertation, pouvait enfin naître des réflexions communes capables d'infléchir les réglementations des législations. A un niveau transnational, le fffod a également contribué à la création de la Fédération Européenne pour la Formation Ouverte et à Distance (E.F.ODL - European Federation for Open and Distance Learning). Une des premières préoccupations du fffod a été de débattre des freins réglementaires au développement des formations ouvertes et à distance. Ils constituent en effet une difficulté essentielle, bien avant les éventuelles difficultés techniques, pédagogiques et financières. L'association a été amenée à préparer un rapport sur le sujet, en liaison avec le Ministère de l'Emploi et de la Solidarité et la Délégation Générale à l'Emploi et à la Formation Professionnelle. Le rapport repose sur la mutualisation des expériences et opinions des différents acteurs de la formation, qu'ils soient ou non membres du fffod. Une commission juridique a réuni ce matériel de base, à partir duquel le cabinet Circé - Jean-Marie LUTTRINGER a élaboré des propositions. Ce rapport arrive au bon moment. Il a été financièrement soutenu par la Délégation Générale à l'Emploi et à la Formation Professionnelle, avant même que le Gouvernement n'ait intégré à son programme un projet de réforme de la formation professionnelle. Le rapport LUTTRINGER, comme on le surnomme, sert de document de base pour la mise au point de cette réforme. Les politiques ont maintenant conscience que rien d'important ne pourra se faire en France dans le domaine de la formation professionnelle sans favoriser le développement de la formation ouverte et à distance.
Au niveau mondial, ajoute M.BARHY, ce qui freine ou accélère la possibilité d'investissements économiques importants dans un pays, c'est le cadre juridique dans lequel ces investissements peuvent se développer. Si celui-ci comporte des textes flous, contradictoires, donne trop de liberté à l'interprétation par les administrations ou suscite des disparités régionales, les investissements seront fatalement ralentis. La sécurité juridique offerte aux opérateurs est la condition sine qua non d'un développement harmonieux. En France, le contexte de la formation ouverte et à distance ne peut que faire reculer les investisseurs français. La relation opaque des opérateurs publics avec les opérateurs privés, l'ambiguïté de leurs rôles respectifs, ne permettent pas de définir le marché de la formation continue en enseignement à distance comme étant un véritable marché. Il faut que tous les acteurs concernés sachent sur quelles règles s'appuyer : situations juridique, comptable, fiscale, et réglementaire.
M. BERNARD revient plus précisément sur un point du rapport LUTTRINGER, à savoir le vieillissement rapide des concepts de la formation professionnelle et son corollaire, l'absence de définitions réelles des nouveaux concepts. Les NTIC ont rapidement fait vieillir les textes de la formation professionnelle continue. On ne sait plus précisément quel est leur domaine d'application. Les textes se sont accumulés avec le temps, mais sans harmonie. Ce phénomène de stratification, bien connu des juristes, conduit aujourd'hui à une sédimentation où le juriste, le formateur, l'opérateur et l'apprenant ont infiniment de mal à se retrouver.
Le livre 9 du Code du Travail, pour ne prendre qu'un exemple, essaye de préciser ce qui différencie la formation initiale de la formation continue. La notion de regroupement physique, qui est présente dans le texte, est devenue obsolète à l'époque de tous les regroupements virtuels. De même, pour des raisons historiques qui ne se justifient plus, la formation devait se faire hors de l'entreprise...
De substantiels progrès techniques donnent à la formation le moyen de répondre aux demandes spécifiques et évolutives de tous. Les services doivent être efficaces, personnalisés et en temps réel. A la carte, la formation de demain se fera dans l'entreprise, sur son poste de travail. C'est là qu'elle est attendue. Telle est l'attente exprimée par les apprenants. Et il faut absolument prendre en compte cette demande.
M. BAUDARD est le président de la CHANED, le syndicat patronal regroupant les organismes privés de la formation à distance. Il souligne l'inégalité de traitement, inscrite dans les textes de loi, entre les organismes privés et les organismes publics de la formation à distance. Le premier article de la loi du 12 juillet 1971 définit uniquement l'enseignement à distance privé : "Constitue un enseignement à distance, l'enseignement ne comportant pas dans les lieux où il est reçu la présence physique du maître chargé de le dispenser, ou ne comportant une telle présence que de manière occasionnelle ou pour certains exercices". Cette loi, et la série de décrets du 22 décembre 1972, sont d'esprit " consumériste ". Il s'agissait de protéger le consommateur de pratiques des années 1950 et 60 dans ce domaine. Mais le consommateur lui-même ayant considérablement changé, la loi est obsolète et impossible à appliquer dans les circonstances actuelles. Il y a incompatibilité entre la réalité et les modalités d'application de cette loi, qui entend pourtant régir l'ensemble des acteurs de la formation à distance. Il est, par exemple, aberrant que les versements puissent être supprimés, dès que les ASSEDIC apprennent le démarrage d'une formation à distance, sous prétexte que le statut de l'individu passe de celui de demandeur d'emploi à celui de stagiaire...
M. BENDOUBA intervient pour stipuler que rien au niveau institutionnel, n'interdit le versements des ASSEDIC à un chômeur en formation à distance. Cette décision relève de la seule responsabilité des ASSEDIC, qui parfois sont effectivement trop obtuses.
L'idée, reprend M. BAUDARD, serait de regarder autour de nous comment l'Allemagne, l'Espagne ou l'Angleterre ont largement dépassé cet écueil de la présence obligatoire de l'apprenant. Comment se fait-il que les Allemands, les Anglais, les Espagnols ne se posent pas ces problèmes-là et qu'on se les pose en France ? Pourquoi cette exception juridique française ? Très prochainement, des organismes américains et hollandais vont envahir le marché de la formation, quand nous continuons à nous mutiler nous-mêmes en empêchant l'initiative privée de s'épanouir.
M. BENDOUBA répond sur ce point que rien ne s'oppose à ce qu'il y ait un marché privé de la formation en France. Au niveau officiel, on ne s'intéresse à ces questions que dans la mesure où le cadre législatif actuel fait de l'investissement/formation des entreprises une dépense fiscale. L'Etat a donc le devoir de vérifier la réalité de cette dépense. C'est cela uniquement qui justifie le système de contrôle, et non des éventuelles raisons pédagogiques. Concernant les demandeurs d'emploi, le contrôle s'exerce uniquement quand il y a un système de rémunération. Enfin, précise M. BENDOUBA, les actions mises en œuvre concernent les employés comme les demandeurs d'emploi. Dans le cadre d'un contrat de progrès, l'AFPA s'est vu demander de réaliser d'importants progrès dans ce domaine. L'objectif est que de nombreux organismes privés travaillent sur commande publique. Le Ministère est favorable à une structuration du secteur privé, et prêt à en discuter avec les acteurs concernés.
En tant que représentant des organismes privés, M.BAUDARD propose l'élaboration d'un cadre juridique mais tenant compte des différentes modalités, capable de s'adapter à l'évolution des nouvelles technologies, et concernant au même titre opérateurs privés et publics.
M. BERNARD répond qu'il serait toutefois bien injuste d'accuser le CNED de concurrence déloyale. On connaît mal le système de financement de cet organisme. Le CNED est certes sous la tutelle du Ministère de l'Education Nationale, mais il s'autofinance à 80 %. Seules sa dimension nationale et sa taille lui permettent de pratiquer des tarifs compétitifs, en lui faisant réaliser d'importantes économies d'échelle. Il précise également que l'Education Nationale tend, elle aussi, à dépasser cet impératif de la présence : des services en ligne sont actuellement proposés à des scolaires, sur support multimédia, et les résultats sont des plus encourageants. On a conclu d'un certain nombre d'expérimentations que l'appropriation de ce type d'apprentissage est plus rapide que prévue. A terme, on peut envisager d'intégrer les nouveaux modes technologiques dans la formation initiale, dans la mesure où ils trouvent des équivalents à la présence physique.
M. RICOUR soulève un autre problème, l'impossible intégration des NTIC dans un texte de loi sur la formation. Quand Internet, cédérom, vidéocassette et présentiel sont mobilisés dans une même formation, il devient ardu de se situer sous une loi plutôt qu'une autre. On arrive à des situations aberrantes, comme cet organisme de formation qui était contraint de dépêcher ses formateurs chez les apprenants pour leur faire signer une feuille de présence...
M. BENDOUBA tient à assurer les divers acteurs ici réunis de l'entière mobilisation du Ministère de l'Emploi et de la Solidarité, et de sa détermination à répondre aux diverses questions soulevées par le rapport du fffod et au cours de ce débat. Il faut cependant éviter de se restreindre à une vision trop étroitement réglementaire du problème, et élargir la réflexion tant que possible. Si les NTIC sont considérées comme des outils éducatifs pertinents, elles sont néanmoins peu introduites dans un certain nombre de segments de la formation professionnelle. Des régions entières sont à l'écart de cette mutation profonde. Le Ministère a pour mission d'accompagner l'évolution de l'appareil de formation. Le programme de formation ouverte aux ressources éducatives répond à ce besoin, il est aujourd'hui utilisé dans seize régions de France. Cette action incitative de l'Etat permet le développement de nouveaux services à partir des nouvelles modalités de formation et la professionnalisation des acteurs.
L'aspect réglementaire tient également une place prédominante dans la réflexion engagée par le Ministère. La question de la formation ouverte ne concerne pas uniquement l'offre de formation ouverte, mais bien tous les acteurs impliqués. Les collectivités locales doivent relayer l'effort national, et faire en sorte que les services soient opérationnels au plus près des usagés. Certaines questions relèvent directement de la responsabilité des partenaires sociaux, et en particulier toutes celles relatives aux offres de formation en alternance et au financement dans le cadre des OPCA (Organisme Paritaire Collecteur Agréé). Il faut progresser tous ensemble dans la résolution de ce problème. La responsabilité propre du Ministère a été clairement énoncée par Madame Nicole PERY secrétaire d'Etat à la Formation Professionnelle. L'importance de l'évolution des pratiques de formation, et de l'introduction des NTIC dans ce processus a été prise en compte, des politiques vont être mises en œuvre dans ce sens.
Dans une première étape, il était effectivement pertinent de se pencher sur la loi de juillet 1971 et d'en extirper les incohérences et incongruités. Par exemple, les stagiaires relevant d'une logique de formation continue ne devraient plus dépendre de la loi sur l'enseignement privé. Les conséquences à tirer de cette proposition sont importantes et engagent aussi le Ministère de l'Education et l'ensemble des opérateurs, y compris le CNED. En outre, dans le cadre de la loi sur la formation continue, il serait peu judicieux de se restreindre à la question de la formation à distance. Il semble en effet qu'aujourd'hui, le plus important serait de redéfinir l'action de formation. Trouver une définition plus opérationnelle permettrait une plus grande flexibilité de la réponse et une plus grande ouverture des systèmes de formation. Ainsi, l'ensemble des acteurs de la formation seraient impliqués, y compris ceux œuvrant au cœur de l'entreprise et prenant en compte l'expérience professionnelle. Quand l'action de formation aura trouvé une définition limpide, on pourra par exemple tout à fait envisager une validation officielle des formations sur Internet.
M. DUTHIL complète cette réponse en évoquant le problème de la preuve. En ce domaine, l'innovation technique annonce la mutation législative. Les textes de lois vont pouvoir enregistrer les nouveaux procédés technologiques capables d'identifier les stagiaires à distance, et en prendre acte dans un délai plus ou moins proche. M. DUTHIL annonce qu'une loi va prochainement sortir sur la signature électronique, qui fonctionne très bien, sur le modèle de la carte bancaire.
Effectivement, intervient à Paris un directeur d'organisme de formation privée, si on veut faire évoluer la formation, il faut faire évoluer le système de validation des résultats, trouver le moyen de remplacer la présence physique aux examens.
M. BARHY synthétise cet aspect du débat. Tous les problèmes soulevés par la réglementation ne remettent pas en question la qualité des services de la formation ouverte et à distance. Il est désormais admis que ce type de dispositifs est plus efficace que la formation traditionnelle, pour permettre aux gens de se former. Mais le bas blesse quand on se pose la question : "A quel droit ouvre cette formation, hormis le fait d'avoir eu une formation ?" On rejoint ici le problème de l'imputabilité des dépenses, lié à l'ensemble de la législation existante. On n'est toujours pas en mesure de rémunérer les formations, ou de donner un nouveau statut social aux formés. M. BARHY n'exprime cependant pas le souhait qu'on aille plus loin dans le contrôle de la formation elle-même : il existe des dispositifs de validation qui ont déjà cette fonction.
En Martinique, les formateurs s'inquiètent de la rémunération des concepteurs pédagogiques dans un dispositif de réseaux ouverts. M. DUTHIL souligne que c'est avant tout un problème de contrat. Quand des concepteurs-enseignants créent un support pédagogique, le contrat doit prévoir la destination des cours. Si la destination précisée dans le contrat est le papier, les contenus ne pourront être transférés vers un support numérique. Il s'agit d'une autre exploitation, qui devra faire l'objet d'un nouveau contrat et d'une nouvelle rémunération.
Mme SION présente la DAFCO de Lille, qui dépend du Ministère de l'Education Nationale et n'est donc pas régie par la loi de juillet 1971. La DAFCO développe les formations ouvertes et à distance dans l'Académie de Lille, tout particulièrement en faveur des publics illettrés. L'émargement ne pose pas de problème insurmontable puisqu'il existe la signature électronique à présent. La définition de l'enseignement à distance qui a été donnée décrit un face-à-face pédagogique classique. A la DAFCO, l'accent est plutôt mis sur la formation ouverte : les parties Evaluation et Positionnement à l'entrée en formation, Accueil, et Validation des acquis de formation sont toujours faites en présentiel. Seuls certains apprentissages spécifiques peuvent être suivis à distance, et même à petite distance.
Rédaction : Juliette FOUILLAND - FFFOD